İşsizlik Sigortası ve Finansman Modeli

Yıl: 1 Sayı: 11
Kasım 1998

< önceki

 
 
   
   
   
  

Kürşat Yalçıner

 
İşsizlik Sigortası ve Finansman Modeli

   
Özet:  
                Bu çalışmada işsizlik sigortasının genel hatları açıklanarak, Türkiye' de uygulanabilecek işsizlik sigortası modelinin finansal boyutu tartışılmıştır. Oluşturulan modelde, prim ödeme ve ödenek verme süreleri, işsizlik sigortası fonu iç verim oranına göre belirlenmiştir. İşçi, işveren ve devletin ödediği primlerle işsizlik riskinin karşılandığı modelle, işsizlik sigortası tartışmalarına yeni bir boyut kazandırılmaya ve karar almayı kolaylaştırıcı veriler üretilmeye çalışılmıştır.
       

                I- İşsizlik Sigortası ve Genel Nitelikleri  

                1.1- İşsizlik Sigortasının Tanımı, Amacı ve Çeşitleri   
   
                İşsizliği tazmin edici politikalardan olan işsizlik sigortası, sosyal sigortalar bünyesinde örgütlenmiş dokuz sigorta kolundan birisidir. Çalışma istek, yetenek ve yeterliliğinde olmasına karşın, kendi istek ve kusuru dışında işini kaybeden sigortalılara işsiz kalmaları nedeniyle uğradıkları gelir kaybını belirli bir süre ve belirli bir ölçüde karşılayan, sigortacılık tekniği ile faaliyet gösteren zorunlu bir sigorta koludur (1).   

                İşsizlik sigortasının amacı, kısa süreler için işsiz kalan insanlara bir gelir yaratarak onların yeni bir iş bulmasına veya eski işlerine geri dönene kadar geçinmelerine imkan sağlamaktır (2). İşsizlik sigortası, işsizliği ortadan kaldıran, işsizlik sorununu çözen bir sistem olmayıp, işsizliğin ortaya çıkardığı olumsuz etkileri hafifletmeyi amaç edinen, çalışanların ve prim ödeyenlerin kapsama girdiği bir sigorta dalıdır.   

                İşsizlik sigortasının zorunlu ve isteğe bağlı olmak üzere iki uygulama şekli vardır. Zorunlu işsizlik sigortası uygulamasında, çalışanların tamamı zorunlu olarak sigorta kapsamına girer. İşsizlik sigortası sistemini uygulayan ülkelerin çoğunluğunda sigortanın zorunlu olduğu görülür.   

                İsteğe bağlı işsizlik sigortası ise, belirli sektörlerde gönüllü oluşumlarla kurulur. Sendikalarca kurulan işsizlik fonları ve toplu sözleşme hükümlerine göre oluşturulan yapılar isteğe bağlı işsizlik sigortası uygulamalarıdır. İşsizlik sigortası sisteminin olmadığı ülkelerde geniş bir uygulama alanı bulan sendikalarca kurulan işsizlik fonları, sendika üyelerini kapsar ve zorunludur. İşini kaybeden işçiye belirli bir süre ve miktarda ödeme yapılır. Toplu iş sözleşmesi ile oluşturulan işsizlik sigortası sisteminin finansmanı ise tamamen işverence karşılanır. Çalışma saati başına belirli bir ücret işçi adına açılan hesaba işverence yatırılır. İşçi, işsiz kaldığında hesabında biriken parayı ödenek olarak kullanır.  
   
                1.2 İşsizlik Sigortasının Kapsamı   
  
                İşsizlik sigortası dünyada diğer sigorta kollarının kurulması ve gelişmesine göre daha zor kurulup ve gelişen bir sigorta koludur. Sigorta kolunun uygulanmasındaki zorluk ve mali yetersizlikler, sigortanın uygulama alanının sınırlı tutulmasına neden olmaktadır. Sigortanın uygulama alanı belirlenirken sektörlere, işletmelerin büyüklüklerine ve çalışma biçimlerine göre ayrım yapılmaktadır:  

                İşsizlik sigortası öncelikle, sosyal güvenliğin daha iyi organize olduğu sanayi ve hizmetler sektöründe uygulanmaya konulmaktadır. Özellikle geçici işler, sendikasız çalışanlar ve ücreti belirli standartların üzerinde olan çalışanlar kapsam dışı bırakılmaktadır. Bunların dışında tarım sektörü, sigorta yönetim ve işleyişinin zor olması nedeniyle kapsam dışı tutulmaktadır.   

                Çalışan sayısı olarak belirli bir büyüklüğe ulaşamayan işletmeler de, işsizliğe karşı daha az hassas oldukları ve işsizlik sigortası formalitelerini yerine getirecek yeterli bilgi birikimi ve kayıt tecrübesine sahip olmadıkları gerekçesiyle uygulama alanı dışında tutulmaktadır. Uluslararası Çalışma Teşkilatı (ILO) 102 Sayılı Sözleşmesinde yirmi ve daha fazla işçinin çalıştığı işyerlerinde sigorta kolunun uygulanmasını tavsiye etmektedir.   

                İşsizlik sigortasına çalışma biçimleri açısından getirilen sınırlamalar ise şu şekilde özetlenebilir : Yarım-zaman işlerde çalışanlar, geçici olarak çalışanlar, kar gayesi olmayan işletmelerde çalışanlar, işveren konumunda olanlar, kendi hesabına çalışanlar, yaşları 15' in altında ve 65' in üzerinde olan işsizler sigorta kapsamı dışında kalmaktadır. Yaş ile ilgili sınırlamanın üst sınırı genellikle yaşlılık sigortasının başlangıç yaşı olarak belirlenmektedir.  

                1.3 İşsizlik Sigortası Ödeneği   

                Kendi isteği dışında işsiz kalan ve gelir kaybına uğrayan sigortalıya, sigorta örgütünce yapılan nakdi ödemeye işsizlik sigortası ödeneği denir. Sigortalının işsizlik ödeneğinden yararlanabilmesi için çalıştığı dönem içerisinde mevzuatta belirtilen sürelere uygun olarak sigorta primi ödemesi, işsiz kaldıktan sonra süresi içinde kuruma başvurarak ödenek talebinde bulunması ve yeni bir iş için çalışmaya hazır olduğunu beyan etmesi gerekir.  

                İşine kendi isteğiyle ya da kusuru nedeniyle son verilen işçi, işsizlik sigortası ödeneğinden faydalanamaz. Sigortalı işçi ödenek almakta iken, kurum tarafından kendisine önerilen en son çalıştığı işin ücret ve çalışma koşullarına yakın bir işi haklı bir neden göstermeden reddetmesi, kurumun uyguladığı meslek edindirme ve geliştirme proğramına katılmayı reddetmesi, katılmasına rağmen devam etmemesi, eğitim sonucunda başarısız olması veya ödenek alırken başka bir kaynaktan gelir temin etmesi durumlarında işsizlik ödeneği kesilir.  
  
                1.4 Ödenek Miktarı   
  
                İşsizlik sigortasında amaç, işsizlik sonucu kesilen gelirin yerine geçebilecek bir kaynağın sigortalıya tahsis edilmesi olduğuna göre, yapılan yardımın miktarı kişinin temel ihtiyaçlarını karşılayacak düzeyde olmalıdır. Ödenek miktarı işçiyi ne az ödenek almasından dolayı yoksulluğa itecek, ne de fazla ödenek almasından dolayı tembelliğe sevk edecek düzeyde olmamalıdır.   

                Ödenek miktarının belirlenmesi konusunda iki farklı uygulama şekli vardır. Derecelendirilmiş ve Düz-Tektip Yardımlar (3). Derecelendirilmiş Yardımlar önceki gelir düzeyi dikkate alınarak yapılır. Yardımları derecelendirmede Yüzde Yöntemi ve Ücret Sınıflaması Yöntemi kullanılır.  

                Yüzde yönteminde işsiz kalan işçinin alacağı ödenek miktarı, önceki ücretinin belirli bir yüzdesi olarak belirlenir. İLO' nun 102 Sayılı sözleşmesinde ödenmesi gereken işsizlik ödeneği miktarı işsizin son aldığı ücretin asgari % 45' i olarak belirlenmiştir. Çeşitli ülke uygulamalarında bu oran % 10 ile % 70 arasında değişmektedir. Örneğin, 1995 yılı verileri dikkate alınarak iki farklı gelir seviyesi, üç süre kategorisi ve üç farklı aile tipinin tabi olduğu ödenek miktarları ortalamasının ülkelere göre dağılımı aşağıdaki gibidir. Bu oranlar, vergiden önceki kazancın belirli bir yüzdesini ifade etmektedir (4).  
  

Japonya % 9.9 Almanya % 26.4 
Amerika % 11.8 Fransa % 37.5
İngiltere % 18.1  Hollanda % 45.9
İtalya % 19.7 Danimarka % 70.3
                Ücret Sınıflaması Yönteminde ise, ücretler belirli gruplara ayrılarak grupların herbiri için yardım miktarı belirlenir. Sigortalı hangi ücret grubuna giriyor ise, o grup için belirlenen ödenek miktarını alır.   

                Düz-Tektip Yardımlarda işsiz kalan sigortalıya işsizlik süresi boyunca sabit, asgari bir geçimi garanti edecek kadar ücret ödenir. Ülkede ücretler arasında önemli farklılıklar bulunmuyor ise, yönetimin ve hesaplamanın kolaylığı nedeniyle düz-tektip yardım uygulaması tercih edilmektedir.  

                Ödenek miktarının belirlenmesinde ailenin diğer bireylerinin de dikkate alınması genel bir kuraldır. İşsize yapılan ödemenin yanında, ailedeki çocuklar ve mesleği olmayan eş için de ilave ödenekler verilebilmektedir. Örneğin, A.B.D., Danimarka, Fransa, Hollanda, İtalya, İsveç, Japonya, Kanada, Macaristan ve Portekiz' de yalnızca işsiz kalan işçi için işsizlik sigortası ödeneği verilirken, İngiltere' de eşler, Fillandiya, Lüksemburg, İzlanda ve Norveç' de çocuklar, Avusturya, Belçika ve İrlanda' da ise, hem eşler hem de çocuklar için ilave ödemeler yapılır (5).  

                1.5 Ödenek Süresi   
   
                İşsizin kurumdan ödenek almaya hak kazandığı süre ödenek süresi olarak isimlendirilir.Ödenek süresi, fiili işsizlik süresi kadar olmayıp, kanuni düzenlemelere bağlıdır. Ödenek süresi sigortalının işsizliğini belgelemesiyle başlar. Yeni bir iş buluncaya veya ödediği prim süresine karşılık almaya hak kazandığı ödenek süresinin dolmasına kadar devam eder. Bazı işsizlik sigortası uygulamalarında ise, belirlenen ödenek süresinin dolmasına rağmen iş bulamayan sigortalıya işsizlik sigortasını bütünleyen diğer bir sosyal yardım proğramı olan işsizlik yardımları proğramından maddi destek sağlanmaktadır.  

                Sosyal Güvenlik Sözleşmesi, asgari norm olarak sigorta rejimleri için 12 aylık prim ödeme süresine karşılık 13 hafta işsizlik ödeneği verilmesini öngörmektedir. Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı' nca hazırlanan İşsizlik Sigortası Yasa Taslağında, Türkiye için önerilen ödenek süreleri son üç yıl içerisinde çalışılan sürelere bağlı olarak aşağıdaki şekilde önerilmektedir.  

  

PRİM ÖDEME SÜRESİ
ÖDENEK SÜRELERİ
3 Yıl İçinde 20 Ay
120 Gün
3 Yıl İçinde 30 Ay
180 Gün
3 Yıl İçinde 36 Ay
240 Gün
                Uzun süreler işçiye ödenek verilmesinin işçinin yeni bir iş bulma gayretini azalttığı ve işçiyi tembelliğe sevk ettiği eleştirileri, işsizlik sigortası sistemlerinde ödenek sürelerinin belirlenmesi aşamasında karar vermeyi zorlaştıran bir unsur olmaktadır. Ödenek süresinin uzun olmasının işsizliği teşvik eden bir unsur olup olmadığı tartışmaları çeşitli ülke uygulamalarında ampirik çalışmalarla açıklanmaya çalışılmıştır. Yapılan çalışmalar sonucunda, ödenek süresi ile işsizlik süresi arasında doğru yönlü bir ilişkinin varolduğu (6) ve aralarında bir ilişkinin olmadığı (7) sonuçlarına varılmıştır.  
  
                1.6 Bekleme Süresi   
  
                Kendi istek ve kusuru dışında işini kaybeden işçi, işsiz kalır kalmaz işsizlik sigortası ödeneğinden faydalanamaz. İşsizlik ödeneği başvurusunun sigorta örgütüne iletilmesi, başvurunun incelenmesi, kişi ve işverenle görüşme delillerin toplanıp incelenmesi, zabıtların tutulması, karar ve ödeme işlemleri belirli bir zaman boyutunu gerektirir. Başvurunun sigorta örgütüne iletilmesiyle başlayıp, ödemenin yapıldığı ana kadar devam eden zaman boyutu bekleme süresi olarak isimlendirilir. İLO' nun belirlemiş olduğu standarda göre; azami bekleme süresi bir hafta olmalıdır. Bu süre içerisinde işsize, ödeneğinden mahsup edilmek üzere avans da verilebilir.   
  
                İşsizlik sigortası sisteminin başarıyla uygulandığı bir çok ülkede bekleme   
süresi kaldırılmış, bir çoğunda da çok kısa süreler olarak belirlenmiştir. Örneğin, Belçika, Danimarka, Almanya, İspanya, Fransa, Lüksemburg, Hollanda ve Portekiz' de bekleme süresi yoktur. İngiltere' de 3 gün, Yunanistan' da 6 gün, İtalya' da 7 gündür (8).  
  
                1.7 Yeni Bir İş Bulma ve Meslek Edindirme   
   
                İşsizlik sigortası sistemi bir yönüyle işsize maddi yardım sağlarken, diğer yönüyle de yeni bir iş bulunması ve yeni bir meslek kazandırılması faaliyetlerini içerir. İşsizlik sigortası kurumları işsize yeni bir iş bularak, işsizi pasif sigortalı olmaktan çıkarıp, prim ödeyen aktif sigortalı yapma gayreti içerisindedirler.  

                Bu nedenle, sigorta kurumları iş ve işçi bulma servisleri ile yakın bir ilişki içinde olmak zorundadır. Bir çok ülke uygulamasında sigorta kolu ile iş bulma servisleri aynı organizasyon içerisinde bulunmaktadır. İşsizin sahip olduğu meslekle ilgili yeni bir iş bulunması mümkün değil ise, ekonominin ihtiyaç duyduğu meslek gruplarında yaygın bir biçimde bilgi ve beceri kursları düzenlenmektedir. Kurumun iş piyasalarıyla yakın ilişkide olması ve iş piyasalarının bugün ve gelecekteki ihtiyaçlarına göre eğitim proğramlarını hazırlaması, işsizlik sigortasının başarısını artırmaktadır.   
  

                II- İşsizlik Sigottasının Finansmanı  
  
                Günümüzde sosyal güvenlik sistemlerinin farklı teknikler ile finanse edildiği görülmektedir. Finansman kaynaklarının türü ve sigorta edilecek risklerin kapsamları finanslama yöntemlerini farklı kılmaktadır. Genel olarak sistem, vergilerle ve primlerle finanse edilmektedir. Sosyal güvenliğin vergilerle finanse edilmesi durumunda, taraflar sigorta primi ödememekte fakat satın aldıkları mal ve hizmetlerin bünyesinde bulunan sosyal güvenlik vergisini ödemektedirler. Primli sosyal güvenlik sistemlerinde ise, sosyal risklerin bazıları tarafların ödediği primlerle, bazıları ise sosyal yardım uygulamaları ile devlet tarafından finanse edilmektedir.   

                Bütün sigorta dallarında olduğu gibi, işsizlik sigortası dalında da gelirler ile giderler arasında bir dengenin kurulmasının zorunluluğu vardır. Dengenin sağlanmasında iki yöntem kullanılmaktadır. Değişik isimlerle anılan bu yöntemler; Kapitalizasyon (Fon Biriktirme) Yöntemi ile Dağıtım (Yılı Yılına Finansman) Yöntemidir.  

                2.1 Kapitalizasyon (Fon Biriktirme) Yöntemi   

                Aktuarya hesaplarına dayanan bu finansman yönteminde, prim gelirleri bir fonda toplanarak işletilmekte ve elde edilen nemalar tekrar fona kaynak olarak aktarılmaktadır. Gelecekte karşılaşılabilecek risklere karşı ise, geniş bir ihtiyat fonu oluşturulmaktadır.  

                Bu yöntemde fonlar kişisel veya toplu olabilir. Kişisel fon uygulamasında çalışandan ve işverenden çalışan adına kesilen primler sigortalının kişisel hesabına aktarılır. Çalışana ait harcamalarda bu hesaptan yapılır. Uygulama zorluğu açısından modern sosyal güvenlik sistemlerinde tercih edilen bir yöntem değildir.   

                Toplu kapitalizasyon yönteminde ise, prim kesintileri ortak bir fonda toplanmaktadır. Elde edilecek primlerin peşin değerlerinin, ödenek taleplerinin peşin değerlerine eşit olması sistemin temel prensibidir. Beklenilmeyen ani giderlerin karşılanması amacıyla geniş bir ihtiyat fonu oluşturulur ve işletilir. Toplu kapitalizasyon yöntemi, para değerinin değişmemesi halinde sigortalılara kendi risklerini karşılama imkanı sağlayan bir sistemdir.   
  
                2.2 Dağıtım (Yılı Yılına Finansman) Yöntemi   
   
                Bu yöntemde, bir sigorta döneminin gelirleri aynı dönemin giderleri ile karşılanır. Yöntemde dönemin gelirleri dönemin giderlerine eşit olduğundan gelir gider dengesi korunmakta, geniş kapsamlı ihtiyat fonlarına ihtiyaç duyulmamaktadır.  

                Dağıtım yönteminin uygulandığı sosyal güvenlik sistemlerinde her döneme ait gelir-gider arasındaki gelirler aleyhine oluşan fark devlet tarafından finanse edilir. Kapitalizasyon yöntemi daha karmaşık hesaplamaları içerirken, dağıtım yöntemi oldukça basittir. Primler giderlere göre ayarlandığı için, enflasyonun primler üzerindeki aşındırıcı etkisi yok edilebilir. Bununla birlikte yöntemin özellikle işsizlik gibi ekonomik konjonktüre dayalı olarak ortaya çıkan ve yıldan yıla büyük değişme gösteren riskler ile mücadele etmesi mümkün değildir.   
  
                2.3 İşsizlik Sigortası Fon Kaynakları    
   
                İşsizlik sigortası dalının temel finansman kaynağı primlerdir. Sigortanın finansmanı sigortalı, işveren ve devlet tarafından birlikte sağlanmakta, bazı hallerde ise finansman bu gruplardan birisinin üzerinde yoğunlaşmaktadır.   

                İşçinin kendi güvenliğini sağlaması konusunda sorumluluk hissetmesi, prim ödemesini gerektirir. İşveren açısından ise, emeğinden faydalandığı ve kar elde etmesine neden olan çalışanının çoğu zaman kendisinin iradesi sonucu ortaya çıkan işsizlik halinden sorumlu olması, işsizlik sigortası primi ödemesini zorunlu kılmaktadır. İşsizlik halinin devletin uyguladığı ekonomik politikaların başarısızlığının sonucu olduğunu kabul edenler ise, devletin işsizlik sigortasının finansmanına işçi ve işveren yanında üçüncü bir taraf olarak katılması gerektiği görüşündedirler.  

                2.4 İşsizlik Sigortası Fonlarının Yatırım Alanları   

                Sigortanın başarılı bir şekilde uygulanabilmesi, elde edilen fonların rasyonel bir şekilde değerlendirilmesine bağlıdır. Rasyonellik; güvenlik, verimlilik ve likidite prensiplerini zorunlu kılar. Güvenlik prensibine aşırı bağlılık, bazı durumlarda fonların düşük verime sahip yatırım alanlarında değerlendirilmesi sonucunu ortaya çıkarır. Sosyal Sigorta Kurumu plasmanlarının Devlet tahvili, kamu bankaları ve gayrımenkul yatırımlarına yönelmesini zorunlu kılan mantık, güvenlik prensibine aşırı bağlılığın ve fonlar üzerindeki kamu baskısının en canlı örnekleridir. Rayiç değeri 4.5 trilyon TL olan Kurum gayrımenkullerinin yıllık kira gelirinin 33 milyar TL olması (9) ve 1990' lı yılların ilk yarısında yıllık ortalama enflasyon oranı % 62 olarak gerçekleşirken, aynı dönemde Kurum plasmanlarının ortalama getiri oranının % 28 seviyesinde kalması (10) fonların verimsiz alanlarda değerlendirildiğinin en belirgin örnekleridir.   

                Türkiye’ de sosyal güvenlik fonlarının kullanımındaki inisiyatif her zaman devletin elinde olmuştur. Getiri oranı dahi siyasi otorite tarafından belirlenen sosyal güvenlik fonları, kamu finansmanı için kolay ulaşılabilen, sorunsuz bir finansman kaynağıdır. İşsizlik sigortası fonlarının da aynı mantıkla değerlendirilmesi, yani kamunun inisiyatifine bırakılması, sistemin başarı şansını azalacak ve mevcut sosyal güvenlik sisteminin problemleri daha da karmaşık hale getirecektir.  

                Fonların etkin bir şekilde kullanılması amacıyla, kamunun fonlara müdahalesi azaltılmalı, kurum bünyesinde finansman ve fon yönetim birimleri oluşturularak, fonların bu bölümler tarafından yönetilmesine imkan sağlanmalıdır. Sonraki bölümlerde de açıklandığı gibi; üst prim ödeme gruplarında işsizlik sigortası fonunun kazanması gereken asgari verimlilik oranı, piyasa getiri oranlarının altına düşmektedir. Diğer bir ifade ile, fonlara kamunun müdahalesi engellendiği takdirde, sistemin başarılı olabilmesi için gerekli sağlık koşulları piyasada mevcuttur.   
  
                Ekonomik hayatın daha dinamik olduğu günümüzde, yatırıcılar geçmişe göre daha  çok yatırım fırsatına ve daha çeşitli yatırım araçlarına sahiptir. Bu fırsatlar ve çeşitlilikler ortamında, fonları klasik yatırım araçlarında değerlendirmenin, fon yönetimini dar bir alana hapsetmenin hiç bir mantığı yoktur. İşsizlik sigortası ve benzer sigorta kollarına ait fonların sermaye piyasalarında değerlendirilmesi ve bu kuruluşların pazarda kurumsal yatırımcı olarak görev yapmaları sermaye piyasasının gelişmesine de katkı sağlayacaktır.   
  
                2.5 İşsizlik Sigortası Finansman Modeli    

                Türkiye uygulaması için önerdiğimiz İşsizlik Sigortası Finansman Modelinin ana hatları aşağıda ifade edildiği gibidir:  

  
                1-Sigortanın gelir ve giderleri arasındaki dengenin sağlanmasında kapitalizasyonyöntemi kullanılarak, uygun bir dönemdeki giderler, uygun bir dönemde elde edilecek gelirlerle karşılanabilecektir.  

                2- Prim tahsilatlarının % 90' ı işsizlik sigortası fonuna, % 10' u ise ihtiyat fonuna aktarılacaktır. İhtiyat fonu oluşturmadaki amaç, pazarın verim oranlarının (dolayısıyla işsizlik sigortası fonu iç verim oranının) değişmesi sonucu prim ve ödenek sürelerinin yeniden belirlenmesi sürecinde doğabilecek beklenilmeyen giderleri finanse etmektir.  

                3- İşsizlik sigortası riski, prim ödemeye taraf olanların ödediği primlerle karşılanacaktır. Prim ödemeye taraf olan işçi, işveren ve devlet eşit oranda, günlük kazançlarının % 2' si oranında prim ödeyeceklerdir. Sigortacılık tekniğinde riskin derecesine göre prim oranı belirlemek en sağlıklı yöntem olmakla birlikte, işletme ve faaliyet kolu bazında işsizlik riskini ölçen geçmiş yıllar işsizlik tecrübesi verilerinin olmaması, modelde tek oranlı prim sisteminin kullanılmasını zorunlu kılmıştır. Uygulamanın başladığı tarihten itibaren işletme bazında oluşturulacak işsizlik tecrübesi verileriyle riske göre farklılaştırılmış prim oranları sistemi uygulanabilecektir.  

  
                4- Prim kesintisine konu olan günlük kazancın belirlenmesinde Sosyal Sigortalar Kurumu Kanunu' nun 78. Maddesinde belirtilen sigorta primi kesintisine esas günlük kazancın üst sınırı (Kurum gösterge tablosundaki en yüksek gösterge ile devlet memur aylığı katsayısının çarpımı) dikkate alınmıştır. Analizlerde 1.1.1998 tarihinden itibaren uygulanmaya başlayan 82.964.100 TL lik aylık tavan ücret baz alınarak, üçer aylık periyodlar halinde % 15, yıllık bazda ise bileşik % 75 artış öngörülmüştür.  

                5-İşsize ödenecek aylık ödenek miktarı prim kesintisine esas tavan ücretin % 30' udur. Ülkemizde işsizlik sigortası primlerinin ücretin tamamı üzerinden değilde, belirlenen tavan ve taban sınırlara göre alınması, buna karşın işsizlik sigortası ödeneğinin ücretin tamamı üzerinden ödenmesi düşük gelir grupları aleyhine sonuçlar ortaya çıkaracaktır. Bu nedenle, İLO' nun belirlemiş olduğu ödenek miktarı standardı (ödenek miktarı işçinin son almış olduğu ücretin asgari % 45' i olmalıdır) çalışanların gelirleri arasındaki dengesizlik nedeniyle terk edilerek, ücretin sigorta primine tabi kısmının % 30' u olarak kabul edilmiştir.   

                6- İssizlik sigortası ödeneğinden faydalanılabilmesi için asgari 15 ay (birinci grup) prim ödenilmelidir. Diğer prim ödeme grupları 18, 21, 24 şeklinde 3' er aylık ilavelerle devam etmektedir.   

                2.6 İşsizlik Sigortası Prim Ödeme ve Ödenek Verme Sürelerinin Modele Göre Analizi   

                İşsizlik sigortası sistemi çalışmaları yapılırken karşılaşılan en önemli sorun sürelerin tesbiti ile ilgilidir. Ne kadar süre prim ödeyene, ne kadar süre işsizlik sigortası ödeneği verilmelidir ?   

                Prim ve ödenek sürelerini farklı şekillerde tesbit etmek mümkündür. Süre tesbiti direkt olarak elde edilen fonların sağlayacağı getiri oranına bağlıdır. Prim tahsilatlarının sağlayacağı para girişlerinin iskonto edilmiş değerleri toplamını, işsizlik sigortası ödeneklerinin sağlayacağı para çıkışlarının iskonto edilmiş değerleri toplamına eşit kılan iskonto faktörü işsizlik sigortası fonunun iç getiri oranıdır. Bir başka söyleyişle, fonun kazanması gereken asgari verimlilik oranıdır.   

                C prim gelirlerini, F prim gelirlerinden ihtiyat fonuna aktarılacak payı, R işsizlik sigortası ödeneğini, İ fonun kazanması gereken iç verimlilik oranını ifade eder ise, primlerin sağlayacağı para girişleri ile ödeneklerin gerektireceği para çıkışlarını aynı zaman boyutuna indirgeyen ifade aşağıdaki gibi yazılabilir. 
 

 

                Farklı prim ve ödenek verme süreleri modele göre hesaplanarak tablo 1 ve tablo 2’ deki sonuçlar elde edilmiştir. Prim ödeme alt gruplarında işsizlik sigortası fonunun kazanması gereken asgari verimlilikler, pazarın verimliliğine göre yüksek oranlardadır. Örneğin, 18 aylık prim ödeme grubunda 5 ay ödenek verilebilmesi fon açısından aylık % 8 (yıllık bileşik % 151) iç verimliliği gerektirmektedir. 36 aylık prim ödeme grubunda ise, aynı sürede ödenek verilebilmesi, aylık % 3.5 (yıllık bileşik % 51) iç verimliliği gerektirir. Bu verim oranı pazar verim oranının çok altında olup, pazarın verimliliği aynı prim tahsil grubunda 7 ay ödenek verilmesini mümkün kılmaktadır.   

                Alt prim ödeme gruplarında uzun süreli ödenek verilmesini mümkün kılan yasal düzenlemeler, sigorta kolunun başarısını engelleyecektir. Asgari 3 yıllık prim ödeme süresinden sonra, işsizlik sigortası ödeneği almaya hak kazanılmalıdır.   
  

Farklı  Prim Ödeme ve Ödenek Verme  Sürelerine Göre 
İşsizlik Sigortası Fonunun Kazanması Gereken Aylık İç Verim Oranları%
  
Prim Ödeme Süresi
 
Ödenek Verme Süresi
 
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
15 Ay
5.3
8.2
10.2
11.6
12.6
13.4
14
14.5
 
 
 
 
 
 
 
18 Ay
3.6
6.3
8
9.3
10.2
11
11.6
12
12.4
 
 
 
 
 
 
21 Ay
2.4
4.9
6.6
7.8
8.6
9.3
9.9
10.3
10.7
11
 
 
 
 
 
24 Ay
1.7
4
5.6
6.7
7.5
8.2
8.7
9.2
9.5
9.8
10
 
 
 
 
27 Ay
1.1
3.3
4.8
6.1
6.7
7.3
7.8
8.3
8.6
8.8
9
9.3
 
 
 
30 Ay
0.8
2.8
4.2
5.2
6
6.6
7.1
7.5
7.8
8.1
8.3
8.5
8.6
 
 
33 Ay
0.6
2.5
3.9
4.8
5.5
6.1
6.6
7
7.3
7.6
7.8
8
8.2
8.3
 
36 Ay
0.3
2.2
3.5
4.4
5.1
5.6
6.1
6.5
6.8
7.7
7.3
7.5
7.6
7.8
7.9
   
Farklı Ödeme ve Ödenek Verme Sürelerine Göre 
İşsizlilik Sigortası Fonunun Kazanması Gereken Yıllık Bileşik İç Verim Oranarı %
   
Prim Ödeme Süresi
 
Ödenek Verme Süresi
 
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
15 Ay
85
157
220
273
315
352
381
407
 
 
 
 
 
 
 
18 Ay
52
108
151
190
220
249
273
289
306
 
 
 
 
 
 
21 Ay
33
77
115
146
169
190
210
224
238
249
 
 
 
 
 
24 Ay
22
60
92
117
138
157
172
187
197
207
213
 
 
 
 
27 Ay
14
47
75
103
117
132
146
160
169
175
181
190
 
 
 
30 Ay
10
39
63
84
101
115
127
138
146
154
160
166
169
 
 
33 Ay
7
34
58
75
90
103
115
125
132
140
146
151
157
160
 
36 Ay
3
30
51
67
81
92
103
112
120
125
132
138
140
146
149
  

                Ayrıca, işçi devrini düşürecek, uzun süre prim ödemeyi teşvik edecek kanuni düzenlemeler de yapılmalıdır. Genellikle işsizlik riskinin işverenin iradesinden kaynaklanması ve işçinin istek ve kusuru dışındaki işsizlik hallerinin sigorta kapsamına girmesi, Riske Göre Farklılaştırılmış Prim Oranı Sistemini ön plana çıkarmaktadır. Bu sistemde, işçi devrini düşük tutan işletme daha düşük bir orandan sigorta primi ödeyecektir. Sistem bir yönüyle gelir artırıcı, diğer yönüyle de harcamaları kısıcı etkiye sahiptir. Daha uzun süreler prim tahsil edilmesi gelir artırıcı bir unsur olurken, daha az sayıda sigortalıya ödenek verilecek olması da harcamaları azaltıcı bir unsur olmaktadır. Her iki etkide işsizlik sigortasını mali yönden daha da etkin kılacaktır.  

                Sigortanın uygulanmaya başlaması aşamasında, prim tahsil ve ödenek verme sürelerinin belirlenmesinde özellikle dikkatli davranılmalıdır. Günümüzde pazarın getirisinin çok değişken olması, sürekliliğinin olmaması ve geleceğin belirsizliği fon açısından önemli bir risktir. Başlangıç aşamasında Türkiye uygulaması için önerdiğimiz % 70 iç verimlilik oranına göre belirlenen prim tahsil ve ödenek verme süreleri aşağıdaki gibidir.  

  

Prim Ödeme Süresi
 Ödenek Verme Süresi 
Ay
AY
GÜN
15 AY
2 AY
24 GÜN
18 AY
3 AY
9 GÜN
21 AY
3 AY
24 GÜN
24 AY
4 AY
8 GÜN
27 AY
4 AY
22 GÜN
30 AY
5 AY
6 GÜN
33 AY
5 AY
18 GÜN
36 AY
6 AY
3 GÜN
  
                Başlangıç aşamasında uygun görülen bu verimlilik oranına göre hesaplanan süreler, piyasa getiri oranlarındaki değişmelere veya fon yönetim merkezinin performansı sonucu elde edilecek yeni oranlara göre tekrar düzenlenmelidir. Piyasa getiri oranlarında görülebilecek aşırı düşüşlerin olumsuz etkileri işsizlik sigortası ihtiyat fonundan karşılanmalıdır.  
  

                Sonuç 

                İşsizlik sigortası belirli ölçüde sanayileşmiş, tarımda modern teknoloji kullanan, piyasalarında aşırı dalgalanmaların olmadığı, duyarlı bir ekonomi ve istihdam yapısına sahip, genellikle gelişmiş ülkelerde kullanılan ve gelişmiş ülkelerde ortaya çıkan işsizlik türlerine uygun bir yapıya sahiptir. Toplumun tamamının sosyal güvenlik kapsamına alınmasını ifade eden yatay genişleme süreci tamamlanmadan, dikey bir genişlemeyi ifade eden işsizlik sigortası uygulamasının, gelişmiş ülkelerdeki gibi geniş sosyal hakları içeren bir yapıya sahip olması düşünülmemelidir. 1975 yılında 6.3 olan aktif / pasif sigortalı sayısının 1996' da 1.8' e düşmüş olması, geniş sosyal hakları içeren yeni bir sigorta sistemini Türk Sosyal Güvenlik Sistemine enteğre etmenin imkansız olduğunu göstermektedir.   

                İşçi, işveren ve devletin ödediği primlerle riskin karşılandığı, işsizlik sigortası fonunun iç verim oranına göre prim tahsil ve ödenek verme sürelerinin belirlendiği bir işsizlik sigortası modeli Türkiye için vazgeçilmezdir.  

                İşsizlik sigortası, finansal boyutunun yanında iyi bir şekilde organize olmuş sosyal boyutuyla birlikte başarıya ulaşacak bir sistemdir. İşsize sağlanan maddi yardımların yanında yeni bir iş bulunması çalışmaları da en az finansal boyut kadar önemli olmalıdır.  


    Kaynakça 
    1) Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı; İşsizlik Sigortası Kanun Tasarısı (Nihai Taslak), 1994  
    2) J.Henry Rıchardson; Economıc and Fınancıal Aspects of Socıal Security, 1960  
    3) Törüner Mete; İşsizlik Sigortası, Friedrıch Ebert Vakfı, 2. Baskı, 1992  
    4) OECD; Implementıng the OECD Jobs Strategy: Member Countries' Experience, 1997  
    5) OECD Jobs Strategy Makıng Work Pay, Taxatıon, Benefits, Employment and Enemployment, 1997  
    6) Nıcholson N.; The Effect of Unemployment Insurance On Unemployment, The Review of Economıcs and statıstıcs, February 1882  
    7) Durendranathan W.; Nıckell S.Stern j, The Economic Journal, Unemployment Benefits Revisited, Vol.95, 1985  
    8) Social Securıty Programs Throughout The World, SSA Publıcatıon, No 13, May 1990  
    9) TOBB; Sosyal Güvenlik İhtisas Komisyonu Raporu, 2.Baskı, Ankara 1994  
    10) DPT; Yedinci Beş Yıllık Kalkınma Planı Özel İhtisas Komisyonu Raporu, Ankara 1995  

    Kürşat Yalçıner YALÇINER 
    Gazi Üniversitesi Araştırma Görevlisi