Araş.Gör M. Özgür YANARDAĞ*

Araş. Gör. Bora SÜSLÜ**

TÜRKİYE’DE ÖZELLEŞTİRMENİN NEDENLERİ VE UYGULAMALARI

            1-GİRİŞ

Dünya ekonomisine yön veren kuruluşların ülke ekonomilerinde aradıkları, ekonomideki her türlü fiyatın piyasada belirlenmesini sağlamaktır. Fiyatların piyasada belirlenmesi arz ve talebin bağımsız olmasına bağlıdır. Devlet gereğinde piyasada arzı belirleyen bir unsur gereğinde ise talebi belirleyen bir unsur olarak karşımıza çıkmaktadır. Bu da fiyatların piyasadaki gösterge rolünün kaybolması anlamına gelmektedir. Özelleştirme ile devlet küçülerek, ekonomide fiyat belirleyicisi rolünü piyasaya devrederek ekonominin daha sağlıklı işlemsine yardımcı olur

            Özelleştirme olgusu günümüzde birçok ülkenin gündeminde yer almaktadır. Türkiye’de 1980’lerden itibaren başlayan özelleştirme rüzgarının esintisine kapılmıştır.Çalışmanın amacı özelleştirme olgusunu irdeleyip,Türkiye’deki özelleştirme faaliyetlerini incelemektir.

            Bu bağlamda çalışmada ilk önce özelleştirme kavramı ele alınacaktır.  Daha sonra özelleştirmenin nedenleri ve Türkiye için geçerliliği incelenecektir. Bunları takiben Türkiye’de 1984 yılından 2001 yılları arası yapılan özelleştirme uygulamaları incelenecektir. çalışmanın son bölümünde Türkiye’de özelleştirme konusundaki değerlendirme ve öneriler ele alınacaktır.

            2-TEMEL KAVRAMLAR

Özelleştirme kavramı birçok bilim dalının alanına girmesi nedeniyle özelleştirmenin kesin ve herkes tarafından kabul edilen bir tanımı yapılmamıştır. Ancak tanım vermek gerekir ise,

Özelleştirme; özel sektör tarafından yürütülecek tüm faaliyet alanlarından kamu sektörünün çekilmesi, Devletin klasik fonksiyonları ile ilgisi bulunmayan ekonomik işletmeleri özel sektöre satması, devletin başarılı olarak işletemediği ekonomik birimleri özel sektöre devretmesi şeklinde tanımlanabilir[1].

 Tüm bu tanımları dikkate alarak özelleştirme; dar kapsamlı ve geniş kapsamlı  şeklinde ikiye ayrılabilir. Dar kapsamlı özelleştirme; kamu mülkiyetindeki sanayi ve hizmet kuruluşlarının özel mülkiyete devri olarak tanımlanmaktadır. Devredilecek sermaye payının %10 veya %20 gibi olması dar kapsamlı özelleştirme için yeterli olacağı görüşü varsa da %51’in kıstas olarak alınması şeklindeki görüş genelde kabul edilmektedir. Türkiye’de genelde dar kapsamlı özelleştirme uygulanmaktadır.[2]

Geniş Kapsamlı özelleştirme ise; devletin sahip olduğu mal varlıklarının devlet mülkiyetinden ayrılması veya satış yolu ile elden çıkarılması , piyasanın işleyişi üzerindeki devlet denetiminin veya müdahalesinin azaltılması veya kaldırılması, rekabete yönelme ve bunlarla birlikte daha önce sosyalist sistemdeki ülkelerin ( Örneğin Doğu Avrupa, Rusya ) özel mülkiyete geçiş ve piyasanın düzenlenmesi konularını kapsar.[3]

3-ÖZELLEŞTİRME NEDENLERİ VE TÜRKİYE İÇİN GEÇERLİLİĞİ

            KİT’lerin özelleştirilmesinde öne sürülen ekonomik gerekçeler, serbest piyasa mekanizması içinde özel işletmelerin, kamu işletmelerinden daha etkin çalıştığı görüşüne dayanmaktadır. Özellikle akademik çevrelerde, kamu kesiminin büyümesi ve bu büyüme nedeniyle daha çok kaynak kullanılmasının etkinliği düşürdüğü görüşü hakimdir. Özelleştirme ile kamu kesiminin payının küçültülmesi, dolayısıyla serbest kalan kaynakların özel kesim tarafından üretilecek mal ve hizmetlere tahsisi amaçlanmaktadır. Bu sayede ekonomide kaynakların daha etkin kullanılacağı, üretim artışının sağlanacağı ve büyümenin hızlanacağı düşünülmektedir.[4] Böylece hem tek tek işletmelerin, hem de tüm ekonominin etkinliğinin sağlanacağı ve sonuç olarak ekonomide verimliliğin artacağı kabul edilmektedir.

            Türkiye’de 1930’lu yıllardan bu yana Kamu İktisadi Teşebbüsleri kurulurken temel amaç ülkedeki üretim yetersizliğin giderilmesi olmuştur. KİT’ler ekonomik kalkınmayı sağlamak, temel gereksinimleri bir an önce karşılamak, altyapıyı güçlendirmek, özel sektörlere destek olmak gibi amaçlarla kurulmuştur. Devletçilik politikasının izlendiği dönemlerde bile KİT’lerin işlevlerini tamamladıkça özel sektörlere elverişli şartlarla devri daima gündemde olmuştur. Ekonomik gelişme hızlandıkça ve özel girişimler eliyle yeterli miktarda ve uygun koşullarda ürün arzı başlayınca, birçok KİT’lerin varoluş amacı ortadan kalkmaya başlamıştır.

            Ekonominin bazı alanlarında teknik ve teknolojik gelişmeler açısından geri durumda bulunduğu için yatırım ve üretim yapmanın mümkün olmadığı durumlar vardır. Özel sektör kar maksimizasyonu amacıyla üretim yapacağı için bu alanlarda harcama yapmaktan kaçınabilir. Buradaki boşluğu doldurmak amacı ile de KİT kurulur. KİT’in öncülüğü ile önemli aşamalar yapıldıktan ve teknolojik atılımlarla problemler çözüldükten sonra, KİT’lerin varlık nedenleri ortadan kalkar. Japonya’da olduğu gibi. Türkiye’de de bazı sektörlerde, örneğin tekstilde aynı durum söz konusudur. [5]

            KİT’ler faaliyetlerinin gerektirdiği parasal kaynakları kendileri yaratmadıkları zaman devlet bütçesine yük olmaktadırlar. Çünkü, KİT’lerin finansman açıkları genellikle devlet tarafından karşılanmaktadır. KİT’lerin zararları ve finansman açıkları iki ayrı kavramdır. Finansman açıkları, KİT’lerin faaliyetlerinden kaynaklanabileceği gibi, işletme sermayesi ihtiyacından, yatırım ihtiyaçlarından veya borç ödemelerinden de kaynaklanabilir. Finansman açığı şayet KİT’lerin faaliyetlerinden kaynaklanıyorsa, bu olumsuz bir durumdur. Buna karşın açıklar şayet yatırım ihtiyaçlarından kaynaklanıyorsa durum olumsuz olmayabilir. Finansman açıklarını değerlendirmek için bu açıkların nereden kaynaklandığını saptamak önemlidir. Eğer işletme faaliyetleri kaynak yaratıyorsa , bu durum, diğer kaynakları karşılamada destek olur.

            Sermaye piyasasının amacı, gerçek ve tüzel kişilerin ellerindeki tasarrufların, menkul kıymetler aracılığı ile yatırım alanlarına kaydırılmasını sağlamaktır. Gelişmekte olan bir sermaye piyasasının ihtiyaç duyduğu önemli  husus, yeterli menkul kıymet arzıdır. Özelleştirme, sermaye piyasasının ihtiyaç duyduğu hisse senetlerini sunmak suretiyle piyasanın canlanmasına katkıda bulunacaktır.

            Sermaye piyasasının gelişmesi, ülkedeki tasarrufların yatırımlara dönüşmesinde önemli bir faktördür. Hisse senedi ihracı ile özelleştirme, sermaye piyasasının gelişmesini sağlayarak tasarrufların yatırıma dönüşmesinde katkıda bulunacaktır.[6]

            Yaygın ve kapsamlı bir özelleştirme programı, bazı teşvik tedbirleriyle de desteklenmesi halinde, hisse senedinde yatırım   yapma alışkanlığını geliştirecektir. Özel yabancı sermaye, portföy yatırımları suretiyle de yatırım yapabilir. Bu yatırımlar yabancı portföy sahiplerinin bir faiz yada temettü geliri sağlamak için uluslar arası sermaye piyasalarından menkul kıymet satın alarak yaptıkları yatırımlardır. New York, Londra, Tokyo, borsaları bu uluslararası sermaye piyasalarının en önemlileridir. KİT’lerin hisse senetlerinin bir kısmının bu tür piyasalarda satılması ile ülkeye bir sermaye girişi sağlanacaktır. Bu şekilde, gerek dolaysız, gerekse portföy yatırımlarının özelleştirme politikası ile ülkeye çekilmesi ve ödemeler dengesinin bundan olumlu etkilenmesi sağlanabilir.

            Zaman içinde KİT’lerin giderek büyümesi, gelişen teknolojiye ayak uyduramaması, fiyat ve tarife ayarlarındaki  gecikmeler, aşırı istihdam gibi  nedenlerle işletme açıkları büyümüş ve üstlenilen yatırımlar için gerekli finansmanın borçlanma yoluyla karşılanması bu kuruluşların bütçeleri üzerinde önemli yükler oluşmasına neden olmuştur.  KİT sübvansiyonları ve borçlanmalar yönünden kamunun finansman yükünün artmasını önlemek için, teşebbüslerin ekonomi içindeki paylarının daraltılması ve bunlara verilen sübvansiyonların azaltılarak kendine yeten kuruluşlar haline gelmesi içinde özelleştirme uygulamasına başlanmıştır. Böylece, özelleştirme KİT’lerin hazine üzerindeki yükünü hafifletecek, hem de daha rasyonel bir işletme ve üretim yapısı oluşturarak yüksek fiyat artışlarına gitme zorunluluğunu azaltmak imkanı doğacaktır.

            Özelleştirme ile devlet, KİT’lerin bir kısmını satarak, kiraya vererek vb. yöntemlerle gelir temin edebilmektedir. Türkiye’de hazinenin özelleştirmeye gelir sağlamak açısından bakması,  özelleştirmenin gelecekte elde edilecek gelir ve giderler göz önüne alınmadan yapılması tehlikesi vardır. Böyle bir durumda, özelleştirmenin orta ve uzun dönem sakıncaları, kısa dönem yararlarından daha büyük olabilir. 

            Sosyal gerekçelerin başında gelir ve servetin yeniden dağılımını sağlamak gelmektedir. Gelişmiş ve gelişmekte olan tüm ülkelerde farklı boyutlarda da olsa, gelir ve servetin dağılımında dengesizlikler bulunmaktadır. Toplumda mevcut gelir ve servetin yeniden dağılımının sağlanması için özelleştirme de bir politika aracıdır. Özellikle karlılık oranı yüksek KİT’lerin hisse senetlerinin çalışanlara, yöneticilere ve küçük tasarruf sahiplerine bazı avantajlarla satılması, bu kesimlere bir gelir transferi sağlamış olur. Böylece daha geniş bir kesimin, kamu işletmelerinin mülkiyetine ortak edilmesi ile hem gelir dağılımına olumlu etkide bulunulmuş hem de mülkiyet ve emek faktörleri birleştirilerek iş anlaşmazlıklarının azaltılması ve verimliliğin artması sağlanmış olur.[7]

            Gelir ve servetin geniş kitlelere yayılması amacıyla uygulanacak özelleştirme politikasının başarılı olabilmesi için, özelleştirmenin “hisse satışı”  yoluyla uygulanması, bu hisselerin daha düşük gelir ve servet gruplarınca satın alınmasını sağlamak için gerekli tedbirlerin alınması gerekir. Özelleştirme uygulamalarında ortaya çıkabilecek sorunlardan biri de hisse senetlerinin birkaç kişi ve kuruluşun elinde toplanmasıdır. Bunu engellemek için çeşitli tedbirler alınabilir. Öncelikle, özelleştirme sırasında kişi ve kuruluşların satın alabileceği maksimum hisse senedi sayısı belirlenebilir. İkinci olarak hisse senetlerinin yine belli bir kesim elinde toplanmaması için, düşük gelir guruplarına özendirici bazı tedbirlerle hisse senedi satılabilir. Bu anlamda, hisse senedi satışlarında tesiste çalışanlara öncelik sağlanabilir. Hisse senedi düşük gelirli çalışanlara satılırken indirim yapılabilir. Bunun dışında, yasal düzenlemeyle KİT’lerin hisse senedi alımı için bir fon oluşturmaları sağlanabilir. Bu fondan çalışanlara hisse senedi alımı için para ödenebilir ve daha sonra karşılığı taksitler halinde geri alınabilir.[8]

            Özelleştirme kararlarının alınması politik tercihleri yansıtmaktadır. Bu tercihi etkileyen pek çok faktör vardır. Örneğin, hükümetlerin özelleştirme politikalarına girişmelerinin önemli bir nedeni devletin ekonomideki rolünü azaltma arzularıdır. 1970’li yıllardan başlayarak yaygınlaşan arz yönlü iktisat görüşünde ekonomik yaşamda görülen istikrarsızlıkların nedeninin devletin ekonomiye doğrudan veya dolaylı olarak yaptığı müdahaleler olduğu, serbest piyasa ekonomisinin ise sosyal refahın artırılması  için yeterli bulunduğu görüşü savunulmuştur. Bu akımında etkisiyle Türkiye’de 1980’den başlayarak ortaya konulan siyasal tercih, KİT’lerin özel sektöre satılmasının, toplumda özel mülkiyetin yaygınlaşmasına imkan vereceği, böylece piyasa ekonomisinin işlemesi için ortamın iyileşeceği yönündedir.[9]

            Kalkınma ile ilgili olarak akademik düşünceler yanında, uluslar arası organizasyonların yaklaşımları da önem taşımaktadır.. Dünya Bankası,Uluslararası Para Fonu (IMF) gibi kuruluşlar sistem olarak KİT’lere karşıdırlar. Bu kuruluşlar, KİT’lerin ulusal kaynakları savurganlığa ittiği, bütçe açıklarına, enflasyona neden olduğu ve büyümeyi yavaşlattığı inancıdadırlar.

1980’li yıllarda itibaren dış finans dar boğazı içinde olup IMF ile anlaşmak ve stand-by sözleşmesi imzalamak durumunda olan ülkelerin tamamı, KİT’lerini özelleştirme koşulunu kabul etmek zorunda kalmışlardır. Bu şartı kabul ettikleri halde başarılı bir özelleştirme politikası izleyemeyen ( Türkiye ve Brezilya gibi ) ülkelere ise sözleşmeye rağmen kredi muslukları açılmamıştır.  5 Nisan kararları sonrası IMF ile stand-by anlaşmasına rağmen Türkiye’de yeterince dış kredi sağlanamamasında özelleştirme faaliyetlerinde anlamlı bir yol alınmamış olmasının payı bulunmaktadır.[10]

            4-TÜRKİYE’DE ÖZELLEŞTİRME UYGULAMALARI

            4-1- ÖZELLEŞTİRME KAPSAMINA ALINAN KURULUŞLAR

            1985 yılından itibaren 218 kuruluşa ait kamu payları ile kamuya ait 21 yarım kalmış tesis, 5 taşınmaz ve 4 elektrik santralı özelleştirme kapsamına alınmıştır. 19 kuruluştaki kamu payları ile 4 elektrik santralı ve 4 taşınmaz daha sonra özelleştirme kapsamından çıkarılmıştır. Bu kuruluşlar arasında yer alan, Denizcilik Bankası, Halk Bank ile Türkiye Öğretmenler Bankası, Emlak Bank ile birleştirilmiştir. Boğaziçi Hava Taşımacılığı AŞ. tasfiye edilmiştir. AKTAŞ Elektrik, Sümerbank, Başak Sigorta, ETİTAŞ Elektrik İmal. Tesisat A.Ş, Güney sanayii, Kayseri Elektrik T.A.Ş, MİTAŞ Madeni İnşaat İşleri A.Ş., NURTEK, Oyak Sigorta, SOYTEK Elektrik Santral Tesis ve İşletmesi, ve Ticaret A.Ş. ve TGT Elektrik ait paylar ilgili kamu kurumlarına iade edilmiş, Gübre Fabrikaları A.Ş., TÜLOMTAŞ ve TÜVASAŞ ile 4 elektrik santralı ve 4 taşınmaz, herhangi bir özelleştirme işlemine tabi tutulmaksızın kapsamdan çıkarılmıştır. Halen özelleştirme kapsamında 54 kuruluş ve 1 taşınmaz bulunmaktadır.

            Tablo:1-Özelleştirme İdaresi Kapsamındaki Şirketler / Kuruluşlar(Portföydeki)

Kaynak: Özelleştirme İdaresi Başkanlığı, ( www.oib.gov.tr), 23-10-2001.

            4-2- 1984-2001 (OCAK) DÖNEMİ İTİBARİYLE GERÇEKLEŞTİRİLEN UYGULAMALAR

Özelleştirme çalışmaları, 1984 yılında kamuya ait yarım kalmış tesislerin tamamlanması veya yerine yeni bir tesis kurulması amacı ile özel sektöre devri ile başlamıştır. 1986 yılından itibaren hız kazanan ve tamamı kamuya ait veya kamu iştiraki olan kuruluşlardaki kamu paylarının özelleştirme kapsamına alınması yoluyla yürütülen program çerçevesinde, İdare tarafından bugüne kadar Kardemir'de dahil olmak üzere 16 kuruluşta hisse senedi veya varlık satış / devir işlemi yapılmış ve bu kuruluşlardan 143 tanesinde hiç kamu payı kalmamıştır. 143 kuruluş arasında yer alan ve üretim birimleri ile varlıklarının tamamının özelleştirilmesi sonucu işletmecilik faaliyeti kalmayan YEM Sanayii ve Süt Endüstrisi A.Ş. Kasım 1997'de, ÇİTOSAN ve TESTAŞ Temmuz 1999'da Et ve Balık Ürünleri A.Ş. ile, KÖYTEKS Yatırım Holding A.Ş. ise Aralık 1998'de Sümer Holding A.Ş. ile birleştirilmek, ORÜS Orman Ürünleri A.Ş.'de kalan 2 işletme SEKA'ya devredilmek suretiyle Mart 2000 tarihinde tasfiye edilmiş ve bu kuruluşların tüzel kişiliği sona ermiştir. Blok satış, yurtiçi ve yurtdışı piyasalarda hisse senedi arzı ve varlık satışı biçiminde kısmen özelleştirme işlemi gerçekleştirilen diğer 17 kuruluşta ise halen kamu payı bulunmaktadır.Yine bu çalışmalar doğrultusunda, özelleştirme kapsamına alınan 18 yarım kalmış tesisin satış veya defter değeri üzerinden devir işlemi gerçekleştirilmiştir.4046 sayılı Kanun çerçevesinde ayrıca, özelleştirme kapsamında bulunan 14 kuruluşa ait bazı taşınmaz ve varlıklar, çeşitli kamu kurumlarına bedelsiz olarak devredilmiştir.30 Mart 2001 tarihi itibariyle gerçekleştirilen özelleştirme uygulamalarının toplam tutarı 2.1 katrilyon TL (7.4 milyar ABD $) düzeyindedir. Bir bölümü vadeli ve döviz cinsinden gerçekleştirilen bu işlemlerden
31 Aralık 2000 tarihi itibariyle 2 katrilyon TL (6.9 milyar ABD $) tutarında net giriş sağlanmıştır. Yıl bazında uygulama tutarı ile net giriş tutarı arasındaki fark, vadeli işlemlere ilişkin taksit ödemelerinden kaynaklanmaktadır.1985-2000 (Aralık) dönemi toplam kaynakları ise, 2.1 katrilyon TL'si (6.9 milyar ABD $) özelleştirme uygulamalarından nakit giriş, 0.4 katrilyon TL'si (1.9 milyar ABD $) özelleştirme kapsamındaki kuruluşlardan elde edilen temettü geliri, 0.1 katrilyon TL'si de (0.7 milyar ABD $) diğer kaynaklar olmak üzere toplam 2.6 katrilyon TL (9.5 milyar ABD $) düzeyinde gerçekleşmiştir. Aynı dönemde özelleştirme uygulamaları çerçevesinde 2.5 katrilyon TL (9.2 milyar ABD $) tutarında kullanım gerçekleştirilmiştir. Özelleştirme uygulamalarına ilişkin kullanımların % 96'ya yakın bölümü, kapsamdaki kuruluşlara (sermaye iştiraki, kredi biçiminde verilen borçlar, sosyal yardım zammı ödemeleri, iş kaybı tazminatı ödemeleri, özelleştirme sonrası diğer personel harcamaları ve erken emeklilik primi ödemeleri gibi) aktarılan tutarlar ile hazineye yapılan aktarmalar ve diğer

borç ödemeleri oluşturmaktadır.

Kaynak: Özelleştirme İdaresi Başkanlığı, ( www.oib.gov.tr), 23-10-2001.

Tablo 2-1985 - Aralık  2000 YILI ÖZELLEŞTİRME İDARESİ
KAYNAK / KULLANIM TABLOSU (ABD$)

4-3-    2001 YILI ÖZELLEŞTİRME PROGRAMI