TÜRKİYE’DE KONSOLİDE BÜTÇENİN 1990 SONRASI GÖRÜNÜMÜ VE 2003-2004 YILI BÜTÇELERİ’NİN DEĞERLENDİRMESİ

Yıl: 7 Sayı:79
Temmuz 2004

< önceki

 

 

Araş.Gör. Ozan BAHAR[1]

Araş.Gör. Mahir TAŞ

 

 

 

TÜRKİYE’DE KONSOLİDE BÜTÇENİN 1990 SONRASI GÖRÜNÜMÜ VE 2003-2004 YILI BÜTÇELERİ’NİN DEĞERLENDİRMESİ


 Özet

Bilindiği üzere, bütçe; devletin belirli bir döneme ilişkin gelir ve giderlerinin tahminlerini gösteren ve hükümete bu konuda yetki veren geçici bir kanundur. Dolayısıyla, günümüzün liberal ekonomilerinde genellikle özel sektör temsilcilerinin ilerleyen dönemdeki beklentilerini şekillendirmesi açısından, bütçenin çok önemli bir yeri bulunmaktadır. Artık, belirsizlik ekonomiler üzerinde, özellikle de Türkiye gibi gelişme yolundaki ekonomilerde bazen çok önemli sorunlara yol açmaktadır. Bu bağlamda, yapılan çalışma ile bütçe, konsolide bütçe, bütçe faiz dışı kavramı ve bütçe dengesinin teorik yönden tanımlaması yapılarak, gelir-gider kalemlerinin nelerden oluştuğu ve Türkiye’nin 1990 sonrası bütçe gerçekleşmelerindeki görünüm ortaya konmaya çalışılacaktır. Ayrıca, çalışma kapsamında Türkiye’deki temel ekonomik büyüklüklerin son yıllardaki durumu ile 2003 yılı bütçe gerçekleşmesinin değerlendirilmesi ve 2004 yılı bütçe hedeflerinin nelerden oluştuğu ele alınacaktır. Elde edilen sonuçlar; Türkiye’de özellikle 1950 yılından sonra bütçelerin genelde açık verdiği, diğer bir deyimle, başlangıç ödenekleri ile yıl sonu ödeneklerinin birbirini tutmadığı görülmektedir. Sürekli krizlerin yaşandığı Türkiye ekonomisinde yapılan bütçelerin, anayasal bir zorunluluk olmasının dışında hiçbir anlam ifade etmediği ve uygulanacak ekonomi politikaları konusunda özel sektöre istenilen ipucunu veremediğini göstermiştir. 

GİRİŞ

 Kamu ihtiyaçlarını karşılamak üzere devlet ve diğer kamu kuruluşlarının ekonomik değerler elde etmesi ve bu değerleri kullanarak kamu hizmetleri için harcamaları maliye biliminin konusunu oluşturmaktadır. Ayrıca,  kamu ihtiyaçlarından doğan kamu hizmetlerini görmek üzere gelir elde etmek ve bunları kamu hizmetlerine harcamak yoluyla toplumun siyasal kuruluşu olan devlet ve diğer kamu kuruluşlarının yaptıkları ekonomik işlemler diğer mali olaylardan bazılarıdır. Buradan hareketle bütçenin önemini belirtmek mümkündür.

            Türkiye ekonomisi incelendiğinde, ekonomik yapıya ilişkin sorunların önemli bir kısmının devletin ekonomik hayat içindeki rolünden kaynaklandığı görülmektedir. Nitekim enflasyon, işsizlik, gelir dağılımındaki eşitsizlik, büyüme, ödemeler dengesi açıkları gibi sorunların kaynağı olarak devletin ön plana çıktığı yapılan uygulamalardan da anlaşılmaktadır.

            Bu bağlamda çalışmanın amacı, öncelikle bütçe kavramını teorik yönden kısaca ele almak ve sonrasında 1990’ dan günümüze bütçe kalemlerindeki gelişmeleri ikincil verileri kullanarak analiz etmektir. Elde edilen bulgulara göre özellikle, son yıllarda devletin aşırı bir büyüme gösterdiği, harcama kaleminde büyük artışların yaşandığı ve bunun yatırımlardan ziyade transfer ve sosyal hizmet ödeneklerinden kaynaklandığıdır. Ayrıca, 2003 yılı bütçe gerçekleşme tahmini ile 2004 yılı için öngörülen bütçe rakamları da çalışma kapsamında değerlendirilecektir.

1. Bütçe, Konsolide Bütçe Tanımı  ve Gelir-Gider Kalemleri

Kamu sektöründe kararlar, bütçe içinde belirlenmektedir. Bütçe, hem teorik, hem de uygulamadaki yapısı ve teknikleriyle, maliye alanında önemli bir yer tutan ve özellikle devletin yüklendiği fonksiyonların görünümünü yansıtan bir nitelik taşır. Bütçe, devletin belirli bir döneme ilişkin gelir ve giderlerinin tahminlerini gösteren, gelir toplanmasına ve harcama yapılmasına izin veren bir kanundur (1). Bütçe kanunun üç temel özelliği vardır (2):

 

1)     Bütçe kanunu bir yılı kapsayan geçici bir kanundur.

2)     Hükümete yetki veren bir yetki kanunudur.

3)     Diğer kanunlardan farklı olarak tahminler içerir.

Diğer bir ifade ile, bütçe; devletin yüklenmiş olduğu fonksiyonları yerine getirmek için gerekli harcamaları yapmak ve bu harcamaları karşılamak için gelir toplamak konusunda verdiği kararlar ile bunların uygulanıp yürütülmesine izin ve yetki veren bir kavramdır.

            Bütçe, hukuki, sosyal, iktisadi, mali ve siyasi yönleri ve fonksiyonları bulunan bir uygulamadır. Bu yapısı itibariyle, devletin yüklenmiş olduğu görevlerin gerçekleştirilmesi bakımından üzerinde titizlikle durulması gereken bir niteliğe sahiptir.

Hükümet’ in her yılın Ekim ayının 15’ine kadar bir sonraki yılın bütçe kanun tasarısını TBMM’ne sunması Anayasamızdan gelen bir zorunluluktur. Bu tasarı önce Meclis Bütçe ve Plan Komisyonu’nda müzakere edilir, onaylanan değişikliklerle beraber Meclis Genel Kurul’unda görüşüldükten sonra, yeni yıl başlamadan önce Meclis onayı alınır. Devlet bütçesi hükümetlerin ortaya çıkardığı en önemli dokümanlardan biridir. Hükümet bütçe kanun tasarısıyla yıl içinde yapmayı planladığı harcamaları kalemler itibariyle izah eder. Dolayısıyla da Hükümet’in ekonomik konulardaki öncelikleri aydınlığa çıkar ve bu durum, özel sektör’ün Hükümetin ekonomi politikalarının ayrıntılarını öğrenmesi ve kendine göre bekleyişlerini şekillendirmesi açısından önem arz eder. Yıl içindeki yatırım ve tüketim planlarını bu makro çerçevede yapar. Bu açıdan bütçenin üç temel amacı vardır (3):

  • Makro disiplinin sağlanması
  • Stratejik önceliklere göre kaynakların dağıtılması
  • Dağıtılan kaynakların uygulamada istenilen düzeyde verimli ve etkin bir şekilde kullanılması.

 Ancak uygulamada ortaya çıkan sonuç teoriden oldukça farklıdır. Çünkü, Türkiye’de özellikle 1950 yılından sonra bütçelerin genelde açık verdiği yani, başlangıç ödenekleri ile yıl sonu ödeneklerinin birbirini tutmadığı bilinmektedir. Sürekli krizlerin yaşandığı Türkiye ekonomisinde yapılan bütçelerin, anayasal bir zorunluluk olmasının dışında hiçbir anlam ifade etmediği görülmekte ve uygulanacak ekonomi politikaları konusunda istenilen ipucunu verememektedir. 

Türkiye’de devlet daireleri, bütçe düzeni bakımından iki şekilde örgütlenir. İlki, çeşitli bakanlıklar ile bunlara bağlı kuruluşlar olup bunların tümü “genel bütçe” içinde yönetilmektedir. İkincisi ise her biri ayrı tüzel kişilikleri bulunan ve genel bütçenin eki şeklinde ayrı birer bütçeye sahip olan “Katma Bütçeli İdareler” dir (4). Katma bütçeli idarelerin en tipik örnekleri: Karayolları Genel Müdürlüğü, Devlet Su İşleri, Vakıflar Genel Müdürlüğü, Köy Hizmetleri ve Üniversitelerdir. Katma bütçeli idarelerin işleyişinde önemli olan, özel gelirlerini giderleri için harcamaları, gelirleri fazla olursa fazlalığı genel bütçeye aktarmaları, gelirler az olursa hazine yardımı ile farkın kapatılmasıdır (5). Konsolide bütçe içinde Katma Bütçeli İdarelerin payı, kamu gelirleri içinde % 1.5; giderler içinde ise % 5 dolayındadır. Dolayısıyla da konsolide bütçenin yaklaşık % 95’ inden fazlasını oluşturan genel bütçe ve bunda meydana gelen değişmeleri incelemek daha anlamlı olacaktır.

Genel ve katma bütçelerin toplanmasından oluşan bütçeye “konsolide bütçe” adı verilmektedir. Bu toplama işlemi yapılırken çifte saymayı önlemek için, genel bütçeden, katma bütçeli idarelere yapılan hazine yardımları düşülmektedir. 

            Türkiye’de bütçeden söz edildiği zaman anlaşılan genel olarak konsolide bütçedir. Kamu iktisadi teşebbüsleri, özerk bütçeli kuruluşlar olarak konsolide bütçe içinde yer almazlar. Bunların bütçe ile ilişkisi, finansman açıklarının bütçeden karşılanması, finansman fazlalarının ise bütçeye gelir yazılması yönünde dışsal bir ilişki şeklindedir. Özel bütçeli kuruluşlar olarak da adlandırılan yerel yönetimler de Türkiye uygulamasında konsolide bütçeye dahil edilmezler.

            Konsolide bütçe gelirleri; vergi gelirleri, vergi dışı normal gelirler ve çeşitli özel gelir ve fonlardan oluşmaktadır (Tablo 1). Konsolide bütçe gelirlerinin ortalama dörtte üçünü oluşturan (6) vergiler dolaylı ve dolaysız olmak üzere ikiye ayrılmaktadır. Gelir ve kurumlar vergisi dolaysız vergi kapsamına girerken, KDV, Gümrük, Damga vergisi ise dolaylı vergi içinde yer almaktadır. Vergi gelirleri içerisinde en büyük paya sahip olan mal ve hizmetlerden alınan vergilerin GSMH’ ya oranının 1980 sonrası dönemde artış göstermesinin nedeni ise dolaylı vergi olan KDV’nin 1985 yılında ortaya konmuş olmasıdır (7).

            Vergi dışı normal gelirler kapsamında; özelleştirme başta olmak üzere, devlete ait taşınmaz malların kira ve satış gelirleri ile KİT’lerin kârları bulunmaktadır. Özel gelir ve fonlar ise, hibeler ve çeşitli fonlardan bütçeye aktarılan gelirlerden oluşmaktadır. Bu fonlar 1992 yılından itibaren TCMB tarafından oluşturulan Müşterek Fon Hesabında izlenmeye başlanmıştır.

Günümüzde, ülkelerin gelişmişlik düzeyleri, kişi başına düşen milli gelir kriterinin yanı sıra, sosyal hizmet harcamalarının bütçedeki payına göre de ölçülmektedir (8). Bu bağlamda konsolide bütçe giderlerini; idari-fonksiyonel ve ekonomik ayrım olmak üzere iki ayrı biçimde sınıflandırılmak mümkündür. İdari-fonksiyonel ayırıma göre, bütçe ödenekleri 14 grupta toplanmaktadır. Ekonomik ayrıma göre ise cari, yatırım ve transfer harcamaları şeklinde üçe ayrılmaktadır.  Cari harcamalar da kendi içinde, personel giderleri ve diğer cari giderler olarak sınıflandırılmaktadır. Bu kalemde devletin kamu personeli için yaptığı ödemeler en önemli paya sahiptir. Diğer cari giderler ise, elektrik, havagazı, su, benzin, posta giderleri gibi daha çok tüketim niteliğindeki mal ve hizmetlere yapılan ödemelerdir. Bu harcamaların yeterli düzeyde gerçekleşmemesi durumunda üretimde meydana gelebilecek olan kalite düşüşü uzun dönemde ekonominin gelişimini engelleyen faktörlerin oluşumuna katkıda bulunabilecektir (9). Yatırım harcamaları, makine teçhizat ve taşıt alımları ile yapı, tesis ve onarım giderlerini kapsamaktadır. Üretimi artıran ve üretkenliği olumlu yönde etkileyen yatırım harcamaları kaynakların daha iyi kullanılmasını sağlamaktadır. Üretim faktörlerinin verimliliğini artıran bu harcamalar, dayanıklı nitelikte ve faydası birden fazla yıla yayılan mallara yapılmaktadır. Bu harcama kalemi ülkenin kalkınması ve gelişimi açısından önemlidir (10). Transfer harcamaları içinde ise, sübvansiyonlar, iç ve dış  borç faiz ödemeleri, kamu iktisadi teşebbüslerine (kamulaştırma ve bina satın alım bedelleri) ödemeler ve vergi iadeleri yer almaktadır. Şüphesiz, borç ödemeleri bu kalemin en önemli unsurudur.

Tablo 1: Konsolide Bütçenin Başlıca Kalemleri

GELİRLER

GİDERLER

  1. Vergi Gelirleri

Dolaysız Vergiler (Gelirden, Servetten Alınan ver.)

Dolaylı Vergiler (KDV,Gümrük,Damga ver. vd.)

 

  1. Cari Giderler

a.1. Personel Giderleri

Devlet memurları Maaşları

Devlet Dairelerinde Çalışan İşçi Ücretleri

Memurların yollukları,sağlık giderleri vb.

a.2. Diğer Cari Giderler

Elektrik, havagazı, su, benzin, posta giderleri

 

b.      Vergi Dışı Normal Gelirler

Özelleştirme

Devlete Ait Taşınmaz Mal,Kira ve Satış Gel.

KİT’lerin Kârları

 

      b.Yatırım Giderleri

Genel ve Katma Bütçeli İdarelerin Yatırım Giderleri

c.       Özel Gelirler ve Fonlar

Hibeler

Çeşitli Fonlardan Bütçeye Aktarılan Katkılar

c.Transferler

Sübvansiyonlar

İç ve Dış Borç Faizleri

KİT’lere Olan Ödemeler

Vergi İadeleri

Kaynak: Mahfi Eğilmez, Ercan Kumcu,Ekonomi Politikası,Om Yayınevi, İstanbul 2002,s. 134.

 

Bütçe dengesi, bütçe gelirleri ile bütçe giderleri arasındaki farktır.

Bütçe Dengesi = Bütçe Gelirleri – Bütçe Giderleri

Bütçe Gelirleri › Bütçe Giderleri ise Bütçe Dengesi › 0 dır. Yani bütçe fazlası vardır.

Bütçe Gelirleri ‹ Bütçe Giderleri ise Bütçe Dengesi ‹ 0 dır. Yani bütçe açığı vardır.

Konsolide bütçe açığının büyümesine faiz ödemeleri yol açarken; bu faizlerin ödenmesi de yeni borçlanma doğurmaktadır. Bir kısır döngü içine giren borçlanma ve faiz ödemeleri nedeniyle, bir hükümetin yıllık ekonomik faaliyetlerini değerlendirirken; faizin dahil edildiği bütçe açığı değil de faizin dahil edilmediği birincil açık daha fazla önem kazanmaktadır (11). Buna göre: bütçe faiz dışı fazla kavramı, bütçe gelirlerinden, toplam giderler - faiz giderlerinin çıkarılmasıyla elde edilen bir büyüklüktür. Bu rakamın GSMH’ ya bölümü bütçe faiz dışı fazla oranını vermektedir. Yani;

Bütçe Gelirleri – ( Toplam Giderler – Faiz Giderleri) = Bütçe Faiz Dışı Fazla

[Bütçe Faiz Dışı Fazla / GSMH] * 100 = BFDF Oranı (12)

 

 

 

 

 

 

 

2. TÜRKİYE’DE 1990’DAN GÜNÜMÜZE BÜTÇE GERÇEKLEŞMELERİ

Tablo 2: Türkiye’de Konsolide Devlet Bütçesi ( 1990-2004, GSMH’ ya Oran)

Kalemler

1990

1995

1998

1999

2000

2001

2002

20031

20042

Harcamalar

17.3

21.6

29.2

35.8

37.0

45.7

42.6

41.4

38,3

Cari Harcam.

8.5

8.2

9.8

11.7

10.8

12.0

10.5

10.9

10,8

Personel

6.7

6.4

7.3

8.8

7.9

8.6

8.5

8.3

8,4

Diğer

1.8

1.8

2.5

2.9

2.9

3.0

2.9

2.6

2,4

Yatırım

2.5

1.1

1.8

2.0

2.0

2.4

2.5

2.5

1,8

Transferler

6.3

12.3

17.6

22.1

24.2

31.7

28.6

27.9

25,8

Faizler

3.5

7.4

11.7

13.7

16.2

23.3

19.1

18.5

15,8

Sosyal Güven.

-

1.4

2.8

3.5

2.6

2.9

4.1

4.2

-

Diğer

2.8

3.7

3.1

4.9

5.4

5.6

5.3

5.3

-

Gelirler

14.3

17.5

22.1

24.2

26.8

29.2

28.1

28.4

27,3

Vergi Geliri

11.4

13.8

17.6

18.9

21.0

22.5

22.0

24.2

23,6

Bütçe Açığı

3.0

4.1

7.1

11.6

10.2

16.5

14.4

13.0

11,1

Kaynak: Maliye Bakanlığı Muhasebat Genel Müdürlüğü, http://www.muhasebat.gov.tr/mbulten/ T3-2-5.htm, 11-11-2003.

1 Gerçekleşme Tahmini

2 Program

            Kamu harcamaları, büyük ölçüde vergi gelirleri ile finanse edilmesine rağmen bütçe giderlerinin finansmanında tek başına yeterli olmamaktadır. Bunun sonucunda ise bütçe açığı sorunu ortaya çıkmaktadır (13). Bütçe açıklarının tamamen vergi ile finansmanı olanaksızlaşınca, vergi dışı finansman araçları olarak borçlanma ve emisyon yollarına başvurulmaktadır. Türkiye’de teorik olarak açıklanan bu durum fiili olarak ta geçerliliğini sürdürmektedir.

            Tablo 2’de de görüldüğü üzere, 1990  yılında göreceli olarak küçük bir devlet söz konusudur. Şöyle ki, harcamaların GSMH içindeki oranı % 17.3, gelirlerin oranı % 14.3 ve bütçe açığı da % 3.0 iken, 2002 yılına gelindiğinde devlet giderek büyümüş ve söz konusu oranlar sırasıyla % 42.6, % 28.1 ve % 14.4 olmuştur.

            Tabloda cari harcamaların oranına bakılacak olursa, 1990’da % 8.5 olan oran 2002’de       % 10.5 olmuştur. Aynı durum yatırım harcamaları içinde geçerlidir. 1990 yılında % 2.5 olan rakam 2002 yılına gelindiğinde de aynı düzeyini korumaktır. Dolayısıyla, harcamaların GSMH’ ya oranının giderek büyümesi ne yatırımların ne de cari harcamaların artmasından kaynaklanmıştır.

            Transfer harcamalarına bakıldığında ise 1990’da % 6.3 olan oranın 2002’de % 28.6 gibi çok büyük bir rakama ulaştığı görülmektedir. Bunun nedeni; KİT’lere verilen sübvansiyon ve sermaye katkısından oluşan diğer transfer harcamalarında belirli bir büyüme ile iç borçların faizleri ile sosyal güvenlik kuruluşlarına yapılan sübvansiyonlardan kaynaklanmaktadır. İç borç faiz ödemelerinin GSMH’ ya oranı 1990 yılında % 3.5’dan, 2002 yılında büyük bir artış göstererek % 19.1’e yükselmiştir. Sosyal güvenlik kuruluşlarına 1990 yılında herhangi bir sübvansiyon ödemesi yapılmamışken, 2002 yılında  oran % 4.1 olarak gerçekleşmiştir.

            Bütçe açığının GSMH’ ya oranı 1990’da % 3.0’dan 2002’ye gelindiğinde % 14.4’e çıkmıştır. Bütçe açığı büyürken iç borçlanma artan faizlere paralel olarak büyümüş ve  Bir sonraki yıl daha fazla faiz ödemesi ile karşı karşıya kalınmıştır. Bunun yanında sosyal güvenlik sisteminin çökme noktasına gelmesiyle bütçe açığı ve faiz harcamaları giderek büyük bir artış göstermiştir.

            Bu sarmal iki şekilde kırılabilir: Harcamaları artırmadan ya daha fazla vergi toplayacaksınız ve/veya bu kalemler dışındaki harcamalarınızı aynı oranda kısacaksınız. Göstergelere tekrar bakıldığında, devlet bu yıllar arasında vergi gelirlerini neredeyse iki katına çıkarmıştır. 1990’da % 11.4 olan vergi gelirinin GSMH’ ya oranı 2002’de % 22.0 olmuştur. Ancak bu vergi artışı, daha çok ücretli kesimin payının artması şeklinde olmuş ve gelir dağılımını olumsuz etkileyerek, kayıt dışı ekonominin daha büyük boyutlara çıkmasını sağlamıştır (14).

            Dolayısıyla, vergi gelirlerinin de bir noktaya kadar arttırılabileceği düşünülürse son yıllarda uygulanan para programları gereği bütçenin en can alıcı noktası hiç kuşkusuz faiz-dışı fazla olmuştur. Faiz-dışı fazla ne kadar yüksek olursa, borç dinamiği o denli olumlu yönde hareket etmektedir. Ancak bu sürdürülebilir bir program değildir. Çünkü yukarıda da rakamsal olarak görüldüğü üzere sürekli ve artan oranlarda vergi alıp, kamu harcamalarını kısmak toplumsal dengeleri alt-üst eder. Yoksul kesimler büsbütün yoksullaşır. Sağlık, eğitim, adalet, güvenlik vs. gibi temel kamu hizmetleri bile alınamaz hale gelir. Çözüm ise enflasyonun kalıcı olarak düşürmektir. Bu sağlanırsa, büyüme de hızlanır ve borcun maliyeti olan faizler de aşağıya kayar.

 

 

3. Temel Ekonomik Büyüklükler


Tablo 3: Türkiye’de Temel Ekonomik Büyüklüklerin Gelişimi (2001-2004)

 

 

Kaynak: Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müd., http://www.bumko.gov.tr/WEB/gerekce2004/bolum2/bolum2.htm,10-11-2003

Tablo 3’te 2001 yılından itibaren bazı temel ekonomik büyüklüklerin gelişimi görülmektedir. GSMH’ da 2002 yılı itibariyle 273.463 katrilyon liralık bir gerçekleşme yaşanmıştır. 2003 yılında ise %31’lik bir artışla 358.317 katrilyon liralık hedef söz konusu iken bu rakamın yıl sonunda 357.045 katrilyon lira şeklinde gerçekleşeceği tahmin edilmektedir (15). 2004 yılı içinse 419.692 katrilyonluk bir büyüklük belirlenmiştir.

            2002 yılında %7.8 olan büyüme oranı 2003 yılında % 23’lük bir azalma ile % 5 olarak öngörülmektedir. Aynı şekilde GSMH deflatörüne bakacak olursak, 2002 yılında % 43.8’lik gerçekleşmenin ardından 2003’de % 45’lik bir azalış oranıyla %24.4 olarak oluşması hedeflenmektedir. TEFE ve TÜFE değerleri tabloda da görüldüğü üzere 2003 yılı sonu itibariyle sırasıyla % 18 ve % 20 oranında gerçekleşmesi öngörülmektedir.  Genel anlamda 2001-2004 arası gelişmelere bakılacak olursa, uygulanan ekonomik istikrar programı gereği TEFE ve TÜFE’ nin giderek azaldığı görülmektedir. 2001’deki büyük gerilemenin ardından büyüme oranı da % 5 şeklinde sabitlenmiştir.

4. 2003 YILI BÜTÇE GERÇEKLEŞMELERİ

3 Kasım 2002 tarihinde yapılan erken genel seçim nedeniyle, 2003 yılının ilk üç ayında geçici bütçe uygulamasına gidilmiş, bu dönemde, geçici bütçe harcamalarının 31,8 katrilyon TL, bütçe gelirlerinin 18,3 katrilyon TL ve bütçe açığının 13,5 katrilyon TL olması programlanmıştır.

2003 yılı bütçesi, uygulanmakta olan ekonomik programın temel amaç ve hedefleriyle uyumlu bir şekilde önemli miktarda faiz dışı fazla vermeye yönelik olarak hazırlanmıştır. Bütçe Kanunu ile yapılan kesintiler sonrasında, 2003 yılı konsolide bütçe harcamaları 146 katrilyon TL, faiz dışı harcamalar 80,5 katrilyon TL, GSMH’ya oranları ise sırasıyla yüzde 41,2 ve yüzde 22,7 olarak hedeflenmiştir. 100,8 katrilyon TL olarak hedeflenen konsolide bütçe gelirlerinin GSMH içindeki payının ise yüzde 28,4 olması öngörülmüştür. Böylece, 45,2 katrilyon TL olması öngörülen konsolide bütçe açığının GSMH’ya oranının yüzde 12,7, faiz dışı bütçe fazlasının ise yüzde 5,7 olması programlanmıştır (16). IMF tanımlı konsolide bütçe faiz dışı fazlasının GSMH’ya oranı ise yüzde 5,9 olarak hedeflenmiş ve söz konusu faiz dışı fazlaya ulaşmak amacıyla gelirleri artırıcı ve harcamaları azaltıcı bir dizi tedbir alınmıştır. Vergi Barışı Kanunu kapsamında, 2003 yılında konsolide bütçe dengesinde 2,2 katrilyon TL gelir elde edilmesi öngörülmüş, Ağustos ayı sonu itibarıyla toplam 1,5 katrilyon TL tahsilat yapılmıştır.

2003 yılında kamu borcunun sürdürülebilirliğine imkan veren bir borçlanma politikasının izlenmesi, finansman ihtiyacının mümkün olan en düşük maliyet ve makul bir risk oranı çerçevesinde karşılanması öncelikli hedefler arasında yer almıştır. Bu bağlamda, borçlanma politikası, nakit iç borçlanmada yıllık ağırlıklı ortalamanın 12 ayın üzerine çıkarılması, yatırımcı tabanının genişletilmesi ve ikincil piyasaların derinleştirilmesi yönünde tedbirler alınarak etkin bir şekilde uygulanmıştır.

3 Kasım 2002 tarihinde yapılan erken genel seçim sonrasında piyasalarda gözlenen iyimser hava sonucu % 45'e kadar gerileyen faiz oranları, Irak ile ilgili belirsizlik ortamının etkisiyle % 63'e kadar yükselmiş, ancak savaşın sona ermesiyle tekrar düşme eğilimine girerek 2003 yılı Ekim ayındaki son ihalede % 26 olarak gerçekleşmiştir (17).

2003 yılı Ağustos ayında, Türkiye’nin yapacağı geri ödemelerin bir kısmı yeni bir plana bağlanarak ertelenmiştir. Böylece, IMF’ ye yapılacak 2004 yılı geri ödemesi 9,7 milyar dolardan 5,2 milyar dolara, 2005 yılı ödemesi ise 10,1 milyar dolardan 7,8 milyar dolara inmiş ve borç servisinde önemli bir rahatlama sağlanmıştır.

 

 

4.1. Eylül Sonu İtibariyle 2003 Yılı Bütçe Gerçekleşmeleri


Tablo 4: 2003 Yılı Bütçe Gerçekleşmeleri

Kaynak: Muhasebat Müdürlüğü, http://www.muhasebat.gov.tr/docs/T2-3-2, 05-11-2003.

            Tablo’ da üçer aylık dönemler şeklinde 2003 yılı konsolide bütçe gerçekleşmeleri verilmiştir. Tabloya göre gelir ve gider hedeflerinin % 70’i gerçekleşmiş, faiz dışı denge tutarına ise % 80 oranında yaklaşılmıştır. Yine bir diğer hedef ise gelirin yaklaşık % 85’ inin vergi gelirlerinden oluşacağıdır. Gerçekleşme rakamlarına bakıldığında vergi gelirlerinin konsolide bütçe gelirlerinin içindeki payı % 83 gibi bir rakamla tahmini orana oldukça yakındır. Yine eylül sonu itibariyle bütçe öngörüsüyle denk gelen bir diğer kalem ise harcama kalemlerinden faiz ödemeleridir. Faiz ödemelerinin konsolide bütçe harcamaları içindeki payı yaklaşık % 45 oranında öngörülmesine rağmen, şu andaki oran % 46 dolaylarında seyretmektedir.

         5. 2004 YILI BÜTÇESİNİN HEDEFLERİ

            Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı (2001-2005) döneminde; enflasyonun Avrupa Birliği (AB) kriterleri ile uyumlu düzeylere düşürülmesi, ekonomide sürdürülebilir bir büyüme ortamının sağlanması ve AB’ne tam üyelik hedefi doğrultusunda ekonominin rekabet ve uyum gücünün artırılması amaçlanmaktadır (18).

2004 yılı bütçesinin temel hedefleri; etkin bir bütçe politikası yoluyla ekonominin dinamizmini artırmak, Hükümetin “daha küçük ancak daha etkin bir kamu sektörü” anlayışının gerçekleştirilmesine katkıda bulunmak ve 2003 yılında izlenen sıkı mali disiplin anlayışının aynı kararlılıkla yürütülmesi suretiyle kamu maliyesindeki düzelmeyi hızlandırmak, mali dengesizlikleri azaltarak enflasyonun makul seviyelere çekilmesi ve sürdürülebilir büyüme ortamının oluşmasına yardımcı olmaktır (19).

 

 

Bütçenin spesifik hedefleri ise aşağıdadır:

- Enflasyonun yıl sonu itibarıyla TÜFE ve TEFE' de yüzde 12 düzeyine çekilmesi,

- Bütçe açığının GSMH’ya oranının yüzde -11.1 seviyesine düşürülmesi,

- İç borçlanma ihtiyacının en alt seviyede tutulması suretiyle reel faiz oranlarının düşürülmesi,

- Kamu kurum ve kuruluşlarında yeniden yapılanmalar ve çağdaş yönetim anlayışlarının uygulamaya konulması suretiyle verimliliğin artırılması,

-  Yatırıma ayrılan kısıtlı kaynakların kısa sürede ekonomiye kazandırılabilecek ve öncelikli projelere yönlendirilmesi,

- Sosyal güvenlik kuruluşlarının yeniden yapılandırılması sürecinin hızlandırılarak mali yapılarının güçlendirilmesi,

- Kaynakların tahsisinde hizmet önceliklerine önem verilmesinin ve hizmet-maliyet ilişkisinin sıkı bir şekilde kurulmasının sağlanması,

- Rasyonel ve üretimi teşvike yönelik bir tarımsal destekleme politikasının uygulamaya konulması,

-  Hükümet tarafından tüm kamu sektörü için belirlenen yüzde 6.5’lik faiz dışı fazla hedefine konsolide bütçenin azami katkıyı yapmasının sağlanması. 

Tablo 5: 2004 Yılı Konsolide Bütçe Ödenek Teklifi

 

 

(MİLYON TL)

   Genel Bütçe

 

149.708.000.000  

   Katma Bütçe

 

11.575.742.770  

        Toplam

 

161.283.742.770  

   Hazine Yardımı (-)

 

10.775.742.770  

   Konsolide Bütçe

 

150.508.000.000  

 Kaynak: Bütçe ve Mali Kont. Gen. Müd.,  http://www.bumko.gov.tr/WEB/gerekce2004/bolum2/tablo1.htm, 12-11-2003.

            Tablo 5’te, 2004 yılı konsolide bütçe ödeneklerinin genel ve katma bütçe arasındaki dağılımı gösterilmektedir. Buna göre toplam 161 katrilyon TL. olan konsolide bütçe ödeneklerinin 149 katrilyon TL.’si genel bütçeye 11 katrilyon TL.’si ise katma bütçeli kuruluşlara ayrılmış bulunmaktadır. Bu toplamdan yaklaşık 10 katrilyon TL.’lik hazine yardımı düşüldüğünde ise 2004 yılı için konsolide bütçe ödenek teklifi 150 katrilyon TL. olarak öngörülmektedir.

5.1. 2004 Yılı Bütçe Programının Değerlendirilmesi

Maliye Bakanlığı tarafından açıklanan bütçe programında 2003 yılına göre bir miktar gevşeme gösterilmekle birlikte 2004 yılında da sıkı maliye politikası izleneceğinin ipuçları verilmektedir. 2004 yılı için GSMH büyümesi % 5 olarak öngörülürken vergi gelirlerindeki artışın % 2’de tutulması Mart sonunda yapılacak yerel seçimler öncesinde ekonomi üzerindeki mali baskının kısmen azaltılmasının planlandığını gösteriyor (20). Buna karşılık faiz dışı gider tarafına baktığımızda % 3.3 gibi mütevazı bir artış hedefi söz konusudur. Bu nedenle 2004 yılı faiz dışı fazlası, önceki yıla göre reel olarak % 3.5 oranında azalarak, 19.8 katrilyon TL. gibi yüksek bir seviyede gerçekleşmesi beklenmektedir. Tablo 6’da görüldüğü gibi, konsolide bütçede GSMH’nın % 4.7’sine tekabül eden bir faiz dışı fazla hedefinin konması hükümetin mali disipline verdiği önemi göstermesi açısından önemlidir. Ancak, asıl sorun çıtanın yüksek konulması değil, hedefe ulaşılmasındaki başarıdır.

Bütçe programında ekonomik büyümeye duyarlı olan dolaylı vergilerin 2004 yılında reel olarak % 5.4 oranında artması öngörülmekte, buna karşılık faiz oranlarındaki gerileme ve kurumlar vergisindeki değişiklikler nedeniyle dolaysız vergilerin % 4.9 oranında gerileyeceği kabul edilmektedir.

Tablo 6: 2004 Yılı Konsolide Bütçe Teklifi (Trilyon TL)                 

 

 

Bütçe programında faiz dışı harcamaların toplam artışının % 3.3 gibi göreceli olarak makul bir seviyede tutulmasına rağmen, cari harcamalardaki % 4.6, vergi iadelerindeki % 18.9 ve tarımsal destekleme harcamalarındaki % 22 artışların yüksekliği hedeften sapmayı beraberinde getirecek gibi görülmektedir. Söz konusu artışların bütçe açığı konusundaki olumsuz etkisinin yumuşatılması için bütçe programında kamu iktisadi teşebbüslerine -% 28.7 ve sosyal güvenlik kurumlarına -% 11.4 transferler gibi alanlarda ciddi kesintiler öngörülmektedir (21). Ekonomik konjonktürün uygun olması ve son yıllarda alınan  yapısal önlemler sayesinde, 2004 yılında KİT’lere yapılacak ödemelerin azaltılması hedefi, anlaşılabilir bir durumdur. Ancak sosyal güvenlik kurumlarına yapılan transferlerin azaltılması, bugünden yarına başarılacak bir olay değildir. Konsolide bütçede bu harcama kaleminde öngörülen iyileşmenin gerçekleşmesi için SSK ve Bağ-Kur gibi kurumların primlerinin yükseltilmesi ve prim tahsilatının iyileştirilmesi gerekmektedir. Söz konusu kuruluşların prim alacaklarının yeniden yapılandırılmasına olan efektif talebin sınırlı kalması,  2004 yılı hedefleri açısından olumsuz bir durum olarak yorumlanabilir. Dolayısıyla gelirler tarafındaki olumlu gelişmelere rağmen, 2004 yılı konsolide bütçesi faiz dışı fazlasından 1 katrilyon TL. civarında bir sapma olabileceği beklenmektedir.

IMF ile üzerinde mutabık kalınan mali hedeflere göre, Türkiye’nin 2004 yılında 27.3 katrilyon TL. (GSMH’nın % 6.5’i) faiz dışı fazla elde etmesi gerekiyor. Maliye Bakanlığının yayınladığı verilere göre ise merkezi hükümet 2004 yılında 19.8 katrilyon TL. (GSMH’nın % 4.7’si) düzeyinde faiz dışı fazla tutturmayı hedefliyor. Toplam kamu sektörü faiz dışı fazla hedefi ile Maliye Bakanlığının konsolide bütçe sonuçları arasında oluşan fark 7.5 katrilyon TL. (GSMH’nın % 1.8’i) düzeyindedir. Söz konusu farkın 1.2 katrilyon TL.’si (GSMH’nın         % 0.3’ü)  IMF ile üzerinde anlaşılan tanıma göre elde edilen konsolide bütçe faiz dışı fazlasının Maliye Bakanlığının rakamlarından daha büyük olması sayesinde kapanmaktadır. Geriye kalan 6.3 katrilyon TL’lık (GSMH’nın % 1.5’i) kısmın ise konsolide bütçe dışı kamu kurumlarından karşılanması  hedeflenmektedir. Söz konusu kurumların 2003 yılı ara dönemlerinde sağladıkları faiz dışı fazlanın kamuoyuyla paylaşılmaması yorum yapmayı zorlaştıran bir durumdur.

Konsolide bütçe dışından sağlanacak faiz dışı fazla konusundaki belirsizliklere rağmen, ekonomik programın kararlılıkla uygulanmaya devam edilmesi durumunda kamu sektörü toplam faiz dışı fazlasının 23 katrilyon TL’yi (GSMH’nın % 5.5’i) aşabileceği tahmin  edilmektedir. 2004 yılı bütçe performansının beklentileri doğrultusunda, program hedefinden yaklaşık 4 katrilyon TL’lik (GSMH’nın % 1’i) sapma meydana gelmesini, ciddi bir başarı olarak görmek gerekmektedir.

SONUÇ

Bütçeden beklenen, devletin gelir ve giderlerini kapsamlı bir şekilde göstermesidir. Türkiye’de 1990’lı yıllarda bütçenin seyrine bakılacak olursa gelir ve gider arasındaki farkın daha çok gider lehine gelişmesi nedeniyle artan, bir bütçe açığının söz konusu olduğu görülmektedir.

Bütçe açığındaki en önemli kaynağın, harcamalardaki artış olduğu gerçeği dikkate alınırsa, ülkemizde 1980 sonrası liberalleşme çabaları, uygulanan IMF patentli istikrar politikaları ve askeri rejimin etkisi ile kamu harcamaları azaltılmaya çalışılmış, ancak bir takım siyasi ve ekonomik faktörler nedeniyle söz konusu artış devam etmiştir. Bu dönemde harcamalar içindeki dağılıma bakıldığında, cari ve transfer harcamalarının paylarında artış olduğu, yatırım harcamalarına daha az pay ayrıldığı görülmektedir. 1990’lı yılların başlamasıyla beraber kamu harcamaları içinde zaten düşük düzeyde olan yatırım harcamalarının yanında bu kez cari harcamaların payının azaldığı, transfer harcamalarının payının arttığı görülmektedir. Bu şekilde ki genel görünüm; reel harcamaların azaldığı, faiz ödemeleri nedeniyle transfer harcamalarının arttığı yönündedir.

Şubat 2001 krizinin yaşanmasıyla beraber, ekonomide bir daralma yaşanmış ancak 2003 bütçe gerçekleşmelerinin de hedeflere yakın olması sebebiyle ekonomik göstergelerde olumlu bir seviyeye ulaşılmıştır. 2004 yılı mali bütçe programındaki hedefler, gerçekçi hedeflerdir. Eğer dışsal bir şok veya olumsuzluk nedeniyle ekonomik büyüme rakamlarında bir sorun ortaya çıkmazsa, 2004 yılı bütçe hedeflerinin tutturulmasında bir zorlukla karşılaşılması beklenmemektedir. Gider hedeflerinin tutturulması konusunda ise aynı oranda iyimser bir çerçeve çizilmemektedir. Dolayısıyla, kamu borçlarının yüksek olduğu gelişmekte olan ülkelerde faiz dışı fazlanın % 3.5 civarında seyrettiği hesaba katıldığında, Türkiye’de % 5 gibi bir faiz dışı fazla rakamına ulaşılmasının ne derece büyük bir başarı olduğu daha net görülecektir. Ekonomik programa güvenin devam ettiği ve reel faizlerin % 10 civarına indirildiği bir ortamda, Türkiye % 5 civarında bir faiz dışı fazla elde ederek kamu borç stokunu rahatlıkla eritebilecektir. Bu bağlamda, kamu mali yapısının düzgün işlemesi; bütçe açıklarının azalmasına, faiz oranlarının asgari seviyelere inmesine ve sonuçta ülkedeki ekonomik refah ve zenginliğin artmasına neden olacaktır.

 

 

 

 

 

KAYNAKÇA

1. Şevki ÖZBİLEN, Kamu Maliyesi, Ünyay Yayıncılık,Muğla 1997,s. 433-434.

2. Mahfi EĞİLMEZ, Ercan KUMCU, Ekonomi Politikası, Om Yayınevi, İstanbul 2002,s. 133.

3. Ahmet KESİK, Türk Mali Yönetiminin İşleyiş Yönünden Yeniden Yapılandırılmasına Yönelik Çabaların Yönü ve Bu Çabaların Değerlendirilmesi, 15. Türkiye Maliye Sempozyumu, Antalya, Mayıs 2000, s.142.

4. Aslan EREN, Türkiye’nin Ekonomik Yapısı ve Güncel Sorunlar, Muğla Üniversitesi Yayını, Muğla, 2002,  s.53.

5. Özhan ÇETİNKAYA, Kamu Maliyesinde Kamu İşletmeciliğinin Yeri ve Analizi, 16. Maliye Sempozyumu, Antalya, Mayıs 2001, s.117.

6. Rıdvan KARLUK, Türkiye Ekonomisi, Beta Basım Yayım, Genişletilmiş 4. Baskı, İstanbul, 1996, s.98.

7. Ümit EROL, Türkiye’de Kamu Açıklarının Gelişimi, Finansmanı ve Etkileri, Toplum ve Ekonomi, Sayı 10, Temmuz 1997, s.97.

8. Halil NADAROĞLU, Kamu Maliyesi, Gözden Geçirilmiş ve Düzeltilmiş 9. Baskı, Beta Basım Yayım, İstanbul, 1996, s.135.

9. Süleyman ULUTÜRK, Türkiye’de Planlı Dönemde Kamu Harcamalarının Gelişimi ve Devletin Rolü, Akçağ Basım Yayım, Ankara, 1998, s.116.

10. Abdurrahman AKDOĞAN, Kamu Maliyesi, 7. Baskı, Öncü Basımevi, Ankara, 1991, s.86.

11. Pınar AKKOYUNLU, Konsolide Bütçe Harcamalarının Kamu Kesimi Genel Dengesindeki Yeri ve Önemi, 16. Maliye Sempozyumu, Antalya, Mayıs 2001, s.90.

12. Erinç YELDAN, 2002 Yılı Bütçesi ve Kamu Kesimi Borçlanma Dinamiği Üzerine Bazı Teknik Gözlemler, Bilkent Üniversitesi, Aralık, 2001, s.2.

13. Coşkun Can AKTAN, Ekonomik Anayasa, TİSK İnceleme Yayınları, Sayı 19, s.25.

14. Fevzi DEVRİM, Asuman ALTAY, Küreselleşme Sürecinde Sosyal Devlet Anlayışındaki Değişmelerin Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması Açısından Değerlendirilmesi, 15. Türkiye Maliye Sempozyumu, Antalya, Mayıs 2000, s.63.

15. Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, www.bumko.gov.tr, 10-11-2003.

16. Maliye Bakanlığı, 2003 Yılı Bütçe Gerekçesi, 2003, s.4

17. DPT, Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı (2001-2005),  http://ekutup.dpt.gov.tr/program/2004.pdf , 10-11-2003

18. DPT, 2004 Yılı Programı ve Mali Yılı Bütçesi Makro Çerçeve Kararı, http://mevzuat.dpt.gov.tr/ypk/2003/14.pdf,    11-11-2003.

19. Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, www.bumko.gov.tr , 12-11-2003

20. www.isyatirim.com.tr/Rapor_Files/AylikBulten/Ayın%20Konusu.pdf, 11-11-2003.

21. www.isyatirim.com.tr/Rapor_Files/AylikBulten/Ayın%20Konusu.pdf, 11-11-2003.

 

 

 

 

 



[1] Muğla Üniversitesi İ.İ.B.F., İktisat Bölümü.